ПРЕСКРИПТИВНАЯ НОРМА В КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН

Р. С. Нерсесян
ПРЕСКРИПТИВНАЯ НОРМА
В КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН
Практическое руководство по интеграции
Казань— Москва
2026
СОДЕРЖАНИЕ
Введение
Глава 1. Правовая основа: может ли РТ действовать без федерального центра
Глава 2. Процедура внесения поправок: 7 шагов
Глава 3. Точные тексты поправок в Конституцию РТ
Глава 4. Проект закона-реализатора «О Прескриптивном совете РТ»
Глава 5. Как Прескриптивный совет будет работать
Глава 6. Дорожная карта: 5 этапов, 12 месяцев
Глава 7. Риски и меры противодействия
Глава 8. Готовые документы
Заключение
Глоссарий
Введение
Настоящее руководство— практический документ. Оно не повторяет теорию
прескриптивной нормы, изложенную в монографии «Прескриптивная норма как
новый феномен российского права: институционализация смысловых оснований
государственного управления» (Нерсесян Р. С., 2026). Здесь— только действие: как
именно встроить прескриптивную норму в Конституцию Республики Татарстан,
какие тексты поправок внести, какую процедуру пройти, какие риски предусмотреть
и какие документы подготовить.
Руководство адресовано тем, кто принимает решение об инициации поправок:
руководству Республики Татарстан, депутатам Госсовета РТ, экспертным
организациям (АН РТ, КФУ), а также всем, кто участвует в подготовке и
сопровождении процедуры.
Все тексты— поправки в Конституцию РТ, проект закона-реализатора,
пояснительная записка, обращение— даны в полном виде и готовы к
использованию.
Глава 1. Правовая основа: может ли РТ действовать без
федерального центра
1.1. Краткий ответ
Да, формально-юридически возможно. Согласование с федеральным центром не
требуется юридически, но желательно политически— чтобы избежать
последующих протестов и судебных споров.
1.2. Правовое основание
Часть 1 статьи 4 Конституции РТ: «Вне пределов ведения Российской Федерации,
совместного ведения Российской Федерации и её субъектов Республика Татарстан
осуществляет собственное правовое регулирование, включая принятие законов и
иных нормативных правовых актов». Это корреспондирует статье 73 Конституции
РФ— остаточная компетенция субъектов.
Прескриптивная норма в региональном варианте обладает следующими свойствами:
• не затрагивает предметы ведения РФ (ст. 71 Конституции РФ);
• не затрагивает предметы совместного ведения (ст. 72);
• не создаёт новых властных полномочий, подменяющих федеральные органы;
• не изменяет статус республики (ст. 66 Конституции РФ).
Вводимый Прескриптивный совет— консультативный орган: он выносит
заключения, а не принимает обязательные решения. Это укладывается в право
субъекта определять собственную систему организации государственной власти в
пределах остаточной компетенции.
1.3. Риски опротестования и их минимизация
Риск 1. Прокурорский надзор. Прокуратура РТ может опротестовать поправку как
противоречащую федеральному закону. Характер: умеренный. Минимизация:
формулировки должны быть рамочными, без вторжения в федеральную
компетенцию.
Риск 2. Минюст РФ. Отказ в регистрации или пометка в реестре. Характер: низкий.
Минимизация: Конституции субъектов не регистрируются в Минюсте;
регистрируются только законы.
Риск 3. Президент РФ. Приостановка актов исполнительных органов РТ. Характер:
не применим. Минимизация: Президент РФ может приостанавливать акты
исполнительных органов, но не конституционные поправки, принятые парламентом.
Риск 4. Конституционный Суд РФ. Проверка по запросу. Характер: низкий при
правильных формулировках. Минимизация: не использовать термины
«надконституционная норма», «суверенитет» и подобные.
1.4. Роль Конституционного совета РТ
Конституционный суд РТ действовал с 2000 года. После поправок к Конституции
РФ 2020 года конституционные (уставные) суды субъектов были упразднены с 1
января 2023 года. Взамен в 2023 году создан Конституционный совет РТ—
постоянно действующий государственный орган консультативного характера.
Правовое основание: статья 114.1 Конституции РТ и Закон РТ от 13 июня 2023 года
«О Конституционном совете Республики Татарстан».
Состав: 3 члена— председатель и два члена. Председатель назначается Госсоветом
по представлению Раиса РТ, два других члена— по представлению Председателя
Госсовета. Срок полномочий— 5 лет.
В процедуре внесения прескриптивной поправки Конституционный совет РТ играет
ключевую роль: выносит обязательное для рассмотрения заключение на проект
закона о внесении изменений в Конституцию РТ. Дополнительно создавать ничего
не нужно— институт уже работает.
Глава 2. Процедура внесения поправок: 7 шагов
Конституция РТ предусматривает две процедуры: через Госсовет и через
референдум. Для прескриптивной нормы достаточно парламентской. Статья 123
требует референдум только для изменений статьи 1 и самой статьи 123.
Предлагаемые поправки не затрагивают ни ту, ни другую— следовательно,
референдум не нужен.
Шаг 1. Законодательная инициатива
Субъекты права законодательной инициативы по внесению изменений в
Конституцию РТ:
• Глава (Раис) Республики Татарстан;
• не менее 1/3 от установленного числа депутатов Госсовета (≥ 34 депутата);
• Президиум Госсовета РТ;
• Конституционный совет РТ.
Оптимальный вариант: инициатива Главы (Раиса) РТ— максимальный
политический вес.
Шаг 2. Заключение Конституционного совета РТ
По статье 5(3) Закона РТ «О Конституционном совете РТ» совет выносит
заключения по проектам законов о внесении изменений в Конституцию РТ.
Заключение обязательно для рассмотрения, но не имеет вето-силы.
Шаг 3. Рассмотрение в Госсовете (три чтения)
1. Первое чтение— концепция, принцип, предмет регулирования.
2. Второе чтение— поправки по тексту (срок внесения поправок— 1 месяц со дня
первого чтения).
3. Третье чтение— голосование по тексту в целом.
Шаг 4. Голосование
Часть 2 статьи 124 Конституции РТ: закон о внесении изменений считается
принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от установленного числа
депутатов— то есть ≥ 67 из 100.
Шаг 5. Направление Главе (Раису) РТ
В течение 14 календарных дней Госсовет направляет закон Главе РТ (ст. 125).
Шаг 6. Подписание или отклонение
Глава (Раис) РТ в течение 14 календарных дней подписывает и обнародует либо
отклоняет (ст. 125(2)). В случае отклонения— согласительная комиссия; при
повторном голосовании 2/3 — обязателен к подписанию в 7-дневный срок (ст. 126).
Шаг 7. Опубликование
Закон вступает в силу после официального опубликования. Текст публикуется на
двух государственных языках РТ (русский и татарский).
Срок: минимально— 2–3 месяца. Реалистично— 4–6 месяцев. Финансовых затрат
не требуется, если Прескриптивный совет формируется из представителей
существующих институтов (АН РТ, КФУ, Общественная палата РТ) без штатного
аппарата.
Глава 3. Точные тексты поправок в Конституцию РТ
Требуется внести изменения в три блока Конституции РТ: новую статью 10.1
(прескриптивная норма), новую главу 5 (Прескриптивный совет РТ) и дополнение
статьи 75 (полномочия Госсовета).
3.1. Раздел I — новая статья 10.1
Вставить после статьи 10 (основы конституционного строя):
Статья 10.1. Прескриптивная норма
1. Стратегические государственные решения Республики Татарстан принимаются с
учётом их соответствия смысловому основанию государственной власти—
прескриптивной норме.
2. Прескриптивная норма Республики Татарстан определяется как соответствие
решения трём критериям: идентичность (соответствие тому, кем Республика
определяет себя как многонациональное сообщество), предназначение
(соответствие тому, ради чего учреждён соответствующий институт или принят
соответствующий закон), вклад (соответствие тому, какой результат решение
вносит в развитие Республики и её народа).
3. Оценка соответствия стратегических решений прескриптивной норме
осуществляется Прескриптивным советом Республики Татарстан в соответствии
с настоящей Конституцией и законом Республики Татарстан.
4. Перечень стратегических решений, подлежащих прескриптивной оценке,
определяется законом Республики Татарстан.
3.2. Раздел IV — новая Глава 5
Вставить после Главы 4 (Судебная власть. Прокуратура. Конституционный совет) —
как отдельная глава в Разделе IV:
Глава 5. ПРЕСКРИПТИВНЫЙ СОВЕТ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН
Статья 115.1. Статус Прескриптивного совета
1. Прескриптивный совет Республики Татарстан— постоянно действующий
независимый государственный орган, осуществляющий оценку стратегических
государственных решений Республики Татарстан на соответствие
прескриптивной норме, установленной статьёй 10.1 настоящей Конституции.
2. Прескриптивный совет не подменяет полномочия Государственного Совета
Республики Татарстан, Главы (Раиса) Республики Татарстан и Кабинета
Министров Республики Татарстан. Заключения Прескриптивного совета носят
рекомендательный характер.
Статья 115.2. Состав Прескриптивного совета
1. Прескриптивный совет состоит из 9 членов, формируемых по квотам: 3 члена—
от Академии наук Республики Татарстан; 3 члена— от Государственного Совета
Республики Татарстан (по 1 от каждой фракции либо, при беспартийном составе,
избираются Госсоветом); 3 члена— от гражданских институтов (Общественная
палата Республики Татарстан, образовательные и научные организации
Республики Татарстан).
2. Срок полномочий членов Прескриптивного совета— 5 лет. Членом
Прескриптивного совета не может быть лицо, замещающее государственную
должность в органах исполнительной власти Республики Татарстан или
федеральных органах государственной власти.
Статья 115.3. Полномочия Прескриптивного совета
1. Прескриптивный совет по запросу Главы (Раиса) Республики Татарстан,
Госсовета РТ или Кабинета Министров РТ выносит заключение о соответствии
стратегического решения прескриптивной норме.
2. Заключение Прескриптивного совета имеет три варианта: соответствует / не
соответствует / соответствует с условиями (с указанием конкретных условий).
3. Заключение Прескриптивного совета подлежит официальному опубликованию.
4. Орган, принявший стратегическое решение, в течение трёх месяцев со дня
получения заключения информирует Прескриптивный совет о результатах его
рассмотрения.
Статья 115.4. Организация деятельности
Порядок организации и деятельности Прескриптивного совета определяется законом
Республики Татарстан.
3.3. Статья 75 — дополнение полномочий Госсовета
Дополнить часть первую статьи 75 (полномочия Госсовета) новым пунктом:
33) определение перечня стратегических государственных решений Республики
Татарстан, подлежащих прескриптивной оценке, и порядка взаимодействия с
Прескриптивным советом Республики Татарстан.
3.4. Статья 123 — без изменений
Статья 123 требует референдум только для изменений статьи 1 и самой статьи 123.
Предлагаемые поправки не затрагивают ни ту, ни другую— следовательно,
референдум не нужен.
Глава 4. Проект закона-реализатора «О Прескриптивном совете
РТ»
Поправки в Конституцию РТ создают правовое основание, но для их реализации
необходим закон-реализатор, детализирующий порядок работы Прескриптивного
совета. Ниже— полный текст проекта закона, готовый к внесению в Госсовет РТ.
ПРОЕКТ ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН
«О Прескриптивном совете Республики Татарстан»
Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Предмет регулирования
Настоящий Закон в соответствии со статьёй 10.1 и главой 5 Конституции
Республики Татарстан определяет порядок организации и деятельности
Прескриптивного совета Республики Татарстан.
Статья 2. Правовая основа
Деятельность Прескриптивного совета основывается на Конституции Российской
Федерации, Конституции Республики Татарстан, федеральном законодательстве и
настоящем Законе.
Статья 3. Основные понятия
4. прескриптивная норма— смысловое основание государственной власти,
определяемое триадой смысла (идентичность, предназначение, вклад);
5. стратегическое государственное решение— решение, включённое в перечень,
определяемый Госсоветом РТ в соответствии с пунктом 33 статьи 75 Конституции
РТ;
6. прескриптивная оценка— процедура проверки стратегического решения на
соответствие прескриптивной норме;
7. заключение Прескриптивного совета— официальный документ, содержащий
результат прескриптивной оценки в одном из трёх вариантов (соответствует / не
соответствует / соответствует с условиями).
Статья 4. Принципы деятельности
8. независимость— члены Совета не подчинены органам государственной власти;
9. объективность— оценка основывается на документально подтверждённых
данных;
10. гласность— заключения подлежат официальному опубликованию;
11. неподменение— Совет не подменяет полномочия органов государственной
власти РТ.
Глава 2. СОСТАВ И ФОРМИРОВАНИЕ
Статья 5. Состав Совета
Прескриптивный совет состоит из 9 членов, формируемых по квотам:
12. 3 члена— от Академии наук Республики Татарстан (назначаются Президиумом
АН РТ);
13. 3 члена— от Государственного Совета Республики Татарстан (избираются
Госсоветом с обеспечением представительства фракций);
14. 3 члена— от гражданских институтов (2 — от Общественной палаты РТ, 1 — от
образовательных и научных организаций РТ по ротационному принципу).
Статья 6. Требования к членам Совета
15. гражданство Российской Федерации;
16. возраст не моложе 25 лет;
17. высшее образование;
18. профессиональная компетенция в области права, государственного управления,
экономики, социологии или политологии;
19. отсутствие государственных должностей в органах исполнительной власти РТ
или федеральных органах государственной власти на момент избрания и в течение
срока полномочий.
Статья 7. Срок полномочий
Срок полномочий членов Совета— 5 лет. Допускается одно повторное назначение.
Полномочия прекращаются досрочно в случаях: подачи заявления об отставке;
вступления в законную силу обвинительного приговора суда; утраты гражданства
РФ; избрания на государственную должность.
Статья 8. Председатель Совета
Председатель избирается членами Совета из своего состава большинством голосов.
Председатель организует работу Совета, представляет Совет во взаимоотношениях с
органами государственной власти, подписывает заключения.
Глава 3. ПОЛНОМОЧИЯ И ПРОЦЕДУРА
Статья 9. Полномочия Совета
20. проведение прескриптивной оценки стратегических государственных решений
РТ;
21. вынесение заключений по запросам Главы (Раиса) РТ, Госсовета РТ или Кабинета
Министров РТ;
22. подготовка ежегодного доклада о состоянии смысловых оснований
государственного управления в РТ;
23. разработка методических рекомендаций по применению триады смысла в
целеполагании и мониторинге.
Статья 10. Перечень стратегических решений
Перечень стратегических государственных решений, подлежащих прескриптивной
оценке, определяется Госсоветом РТ. В обязательный перечень включаются:
стратегии социально-экономического развития РТ; программы развития
приоритетных отраслей; договоры и соглашения РТ с другими субъектами РФ;
законопроекты, вносящие изменения в Конституцию РТ; решения об учреждении
или упразднении государственных органов РТ.
Статья 11. Процедура оценки
24. Шаг 1. Запрашивающий орган направляет в Совет текст решения и
сопроводительные материалы.
25. Шаг 2. Совет в течение 14 дней определяет состав рабочей группы (не менее 3
членов).
26. Шаг 3. Рабочая группа проводит оценку по триаде смысла (идентичность,
предназначение, вклад) с документированием каждого критерия.
27. Шаг 4. По каждому критерию применяется пороговый тест: соответствует / не
соответствует / требует уточнения.
28. Шаг 5. Рабочая группа готовит проект заключения.
29. Шаг 6. Совет на заседании (не менее 2/3 состава) голосует по проекту
заключения.
30. Шаг 7. Заключение подписывается Председателем в течение 3 дней и
направляется запрашивающему органу.
Статья 12. Сроки
Совет выносит заключение в срок не более 30 календарных дней со дня поступления
запроса. По решению Совета срок может быть продлён не более чем на 15 дней с
уведомлением запрашивающего органа.
Статья 13. Варианты заключения
31. «Соответствует» — решение соответствует всем трём критериям триады смысла.
32. «Не соответствует» — решение не соответствует как минимум одному критерию
и требует пересмотра.
33. «Соответствует с условиями» — решение соответствует при выполнении
указанных Советом конкретных условий; условия должны быть операциональными
и проверяемыми.
Статья 14. Публикация и отчётность
Заключение подлежит официальному опубликованию в течение 10 дней со дня
подписания. Орган, принявший стратегическое решение, в течение 3 месяцев со дня
получения заключения информирует Совет о результатах его рассмотрения. Совет
ежегодно публикует доклад о состоянии смысловых оснований государственного
управления в РТ.
Глава 4. ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
Статья 15. Аппарат
Организационное обеспечение деятельности Совета осуществляется аппаратом
Госсовета РТ без выделения отдельной штатной структуры. При необходимости—
на условиях совместительства сотрудниками аппарата Госсовета РТ.
Статья 16. Финансирование
Расходы на обеспечение деятельности Совета включаются в смету Госсовета РТ.
Дополнительные бюджетные ассигнования не требуются. Члены Совета не
получают фиксированное вознаграждение; компенсируются расходы, связанные с
участием в заседаниях (проезд, проживание), в порядке, установленном Госсоветом
РТ.
Статья 17. Место проведения заседаний
Заседания проводятся в здании Госсовета РТ или АН РТ. Возможно проведение
выездных заседаний.
Статья 18. Регламент
Совет принимает Регламент, утверждаемый большинством голосов членов Совета.
Регламент детализирует процедуру оценки, порядок ведения заседаний, требования
к документации и форму заключений.
Глава 5. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 19. Вступление в силу
Настоящий Закон вступает в силу со дня его официального опубликования, но не
ранее вступления в силу поправок к Конституции Республики Татарстан, вводящих
статью 10.1 и главу 5.
Статья 20. Переходные положения
В течение 3 месяцев со дня вступления в силу настоящего Закона: АН РТ, Госсовет
РТ и Общественная палата РТ формируют свои квоты; Госсовет РТ утверждает
перечень стратегических решений; Совет проводит первое заседание и принимает
Регламент.
Глава 5. Как Прескриптивный совет будет работать
5.1. Состав по квотам
Прескриптивный совет РТ состоит из 9 членов, распределённых по трём квотам:
• Квота АН РТ (3 члена) — научная валидация. Назначаются Президиумом АН РТ из
числа действительных членов и членов-корреспондентов. Критерий выбора:
компетенция в области государственного управления, права, социологии, экономики.
• Квота Госсовета РТ (3 члена) — парламентская экспертиза. Избираются Госсоветом
с обеспечением представительства фракций (по 1 от каждой фракции; при
беспартийном составе— избираются Госсоветом из числа кандидатов,
предложенных депутатскими группами).
• Квота гражданских институтов (3 члена) — общественная легитимация. 2 — от
Общественной палаты РТ, 1 — от образовательных и научных организаций РТ по
ротационному принципу (КФУ, КГТУ-КАИ, Институт социально-экономических и
правовых наук и др.).
5.2. Перечень стратегических решений
В обязательный перечень стратегических государственных решений РТ,
подлежащих прескриптивной оценке, включаются:
34. стратегии социально-экономического развития Республики Татарстан;
35. программы развития приоритетных отраслей республики;
36. договоры и соглашения Республики Татарстан с другими субъектами Российской
Федерации;
37. законопроекты, вносящие изменения в Конституцию Республики Татарстан;
38. решения об учреждении, реорганизации или упразднении государственных
органов Республики Татарстан;
39. иные решения, включённые Госсоветом РТ в перечень в соответствии с пунктом
33 статьи 75 Конституции РТ.
5.3. Процедура оценки
Процедура прескриптивной оценки состоит из 7 шагов:
40. Шаг 1. Запрашивающий орган (Раис РТ, Госсовет РТ или Кабмин РТ) направляет
в Совет текст решения и сопроводительные материалы.
41. Шаг 2. Совет в течение 14 дней определяет состав рабочей группы (не менее 3
членов).
42. Шаг 3. Рабочая группа проводит оценку по триаде смысла: идентичность— «Кем
мы себя определяем?», предназначение— «Ради чего учреждён институт/закон?»,
вклад— «Какой результат вносится?». Каждый критерий документируется.
43. Шаг 4. По каждому критерию применяется пороговый тест: соответствует / не
соответствует / требует уточнения.
44. Шаг 5. Рабочая группа готовит проект заключения с обоснованием каждого
критерия.
45. Шаг 6. Совет на заседании (не менее 2/3 состава) голосует по проекту
заключения.
46. Шаг 7. Заключение подписывается Председателем в течение 3 дней и
направляется запрашивающему органу.
5.4. Три варианта заключения
• «Соответствует» — решение соответствует всем трём критериям триады смысла.
Решение принимается без ограничений.
• «Не соответствует» — решение не соответствует как минимум одному критерию.
Орган-инициатор пересматривает решение.
• «Соответствует с условиями» — решение соответствует при выполнении
конкретных, операциональных и проверяемых условий. Орган-инициатор
дорабатывает решение с учётом условий.
5.5. Публикация и отчётность
Заключение подлежит официальному опубликованию в течение 10 дней со дня
подписания. Орган, принявший стратегическое решение, в течение 3 месяцев
информирует Совет о результатах рассмотрения заключения. Совет ежегодно
публикует доклад о состоянии смысловых оснований государственного управления
в РТ.
Глава 6. Дорожная карта: 5 этапов, 12 месяцев
Дорожная карта рассчитана на 12 месяцев— от подготовки до первого пилотного
заключения. Каждый этап имеет конкретные результаты и сроки.
Этап 1. Подготовка (месяцы 1–2)
Цель: подготовить пакет документов для внесения поправок.
• Согласование концепции с руководством РТ (Раис РТ, Председатель Госсовета РТ).
• Подготовка текста проекта закона о внесении изменений в Конституцию РТ.
• Подготовка проекта закона «О Прескриптивном совете РТ».
• Подготовка пояснительной записки и финансово-экономического обоснования.
• Предварительная экспертиза текстов в АН РТ и КФУ.
Результат: готовый пакет документов, согласованный с экспертным сообществом.
Этап 2. Инициация и заключение (месяцы 3–4)
Цель: внести проект и получить заключение Конституционного совета РТ.
• Внесение проекта Главой (Раисом) РТ в Госсовет РТ.
• Направление проекта в Конституционный совет РТ для заключения.
• Получение заключения Конституционного совета РТ.
• Доработка текста по результатам заключения (при необходимости).
Результат: проект с положительным или нейтральным заключением
Конституционного совета РТ.
Этап 3. Рассмотрение в Госсовете (месяцы 5–8)
Цель: пройти три чтения и набрать 2/3 голосов.
• Первое чтение— концепция, принцип, предмет регулирования.
• Второе чтение— поправки по тексту (срок внесения— 1 месяц).
• Третье чтение— голосование по тексту в целом (≥ 67 из 100).
• Направление закона Главе (Раису) РТ.
Результат: принятый закон о внесении изменений в Конституцию РТ.
Этап 4. Подписание и опубликование (месяцы 9–10)
Цель: вступление поправок в силу.
• Подписание закона Главой (Раисом) РТ.
• Опубликование на двух государственных языках (русский, татарский).
• Внесение закона-реализатора «О Прескриптивном совете РТ» в Госсовет РТ.
• Принятие и подписание закона-реализатора.
Результат: правовая основа создана, закон-реализатор вступил в силу.
Этап 5. Формирование и первый пилот (месяцы 11–12)
Цель: запустить Совет и провести первую прескриптивную оценку.
• Формирование квот: АН РТ, Госсовет РТ, Общественная палата РТ (3 месяца).
• Утверждение перечня стратегических решений Госсоветом РТ.
• Первое заседание Совета, принятие Регламента.
• Первый пилот: прескриптивная оценка одного действующего стратегического
решения РТ.
• Публикация первого заключения.
Результат: Совет работает, первое заключение опубликовано, модель
верифицируется.
Глава 7. Риски и меры противодействия
7.1. Юридические риски
Риск 1. Прокурорский надзор: прокуратура РТ может опротестовать поправку как
противоречащую федеральному закону. Вероятность: умеренная. Мера:
формулировки статьи 10.1 и главы 5 должны быть рамочными, без вторжения в
федеральную компетенцию. Совет— консультативный орган без властных
полномочий; заключения носят рекомендательный характер. Это исключает
основание для протеста по мотиву превышения полномочий.
Риск 2. Конституционный Суд РФ: проверка конституционности поправки по
запросу. Вероятность: низкая при корректных формулировках. Мера: не
использовать термины «надконституционная норма», «суверенитет»,
«превосходство» —ничего, что может быть истолковано как изменение статуса
республики. Использовать нейтральную терминологию: «смысловое основание»,
«оценка соответствия», «рекомендательный характер».
Риск 3. Коллизия с федеральным законодательством о системе органов
государственной власти субъектов. Вероятность: низкая. Мера: Прескриптивный
совет не входит в систему органов государственной власти в смысле статьи 77
Конституции РФ— это консультативный орган, аналогичный по статусу
Общественной палате или Конституционному совету РТ.
7.2. Политические риски
Риск 4. Восприятие инициативы как сепаратистской. Вероятность: умеренная в
условиях повышенной политической чувствительности. Мера: позиционировать
инициативу как реализацию остаточной компетенции субъекта в области
организации государственной власти, с акцентом на «повышение качества
управления» и «соответствие федеральной повестке эффективности государства».
Предварительное неформальное согласование с АП РФ.
Риск 5. Сопротивление ведомств РТ: нежелание подвергаться дополнительной
оценке. Вероятность: высокая. Мера: подчеркнуть рекомендательный характер
заключений и отсутствие вето. Совет не блокирует решения, а даёт экспертную
оценку. Внедрение через пилот (1 решение) — добровольный формат на первом
этапе.
Риск 6. Имитация: формальное создание Совета без реальной оценки. Вероятность:
высокая. Мера: встроенные индикаторы— обязательная публикация заключений,
трёхмесячный срок отчёта, ежегодный доклад, независимый состав (квоты от
организаций, не подчинённых исполнительной власти).
7.3. Риски имитации
Риск 7. Риторизация: Совет превращается в дискуссионный клуб без процедурных
результатов. Мера: Регламент должен фиксировать обязательную процедуру—
пороговый тест по каждому критерию, трёхвариантный ответ, документированное
обоснование, сроки на каждом шаге.
Риск 8. Формализация: оценка сводится к заполнению шаблона без содержательного
анализа. Мера: триада смысла требует развёрнутого ответа по каждому критерию с
документированием. «Соответствует» без обоснования не допускается—
обоснование обязательно и публикуется.
Риск 9. Захват квот: доминирование одной группы (например, исполнительной
власти через аффилированных лиц). Мера: запрет на членство для лиц, замещающих
государственные должности в органах исполнительной власти; ротация;
однократное переназначение.
Глава 8. Готовые документы
8.1. Проект закона о внесении поправок в Конституцию РТ
ПРОЕКТ ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН
«О внесении изменений в Конституцию Республики Татарстан»
Статья 1. Внести в Конституцию Республики Татарстан следующие изменения:
1) дополнить Раздел I новой статьёй 10.1 следующего содержания:
«Статья 10.1. Прескриптивная норма
1. Стратегические государственные решения Республики Татарстан принимаются с
учётом их соответствия смысловому основанию государственной власти—
прескриптивной норме.
2. Прескриптивная норма Республики Татарстан определяется как соответствие
решения трём критериям: идентичность (соответствие тому, кем Республика
определяет себя как многонациональное сообщество), предназначение (соответствие
тому, ради чего учреждён соответствующий институт или принят соответствующий
закон), вклад (соответствие тому, какой результат решение вносит в развитие
Республики и её народа).
3. Оценка соответствия стратегических решений прескриптивной норме
осуществляется Прескриптивным советом Республики Татарстан в соответствии с
настоящей Конституцией и законом Республики Татарстан.
4. Перечень стратегических решений, подлежащих прескриптивной оценке,
определяется законом Республики Татарстан.»;
2) дополнить часть первую статьи 75 новым пунктом 33 следующего содержания:
«33) определение перечня стратегических государственных решений Республики
Татарстан, подлежащих прескриптивной оценке, и порядка взаимодействия с
Прескриптивным советом Республики Татарстан;»;
3) дополнить Раздел IV новой Главой 5 следующего содержания:
«Глава 5. ПРЕСКРИПТИВНЫЙ СОВЕТ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН
Статья 115.1. Статус Прескриптивного совета. 1. Прескриптивный совет Республики
Татарстан— постоянно действующий независимый государственный орган,
осуществляющий оценку стратегических государственных решений Республики
Татарстан на соответствие прескриптивной норме, установленной статьёй 10.1
настоящей Конституции. 2. Прескриптивный совет не подменяет полномочия
Государственного Совета Республики Татарстан, Главы (Раиса) Республики
Татарстан и Кабинета Министров Республики Татарстан. Заключения
Прескриптивного совета носят рекомендательный характер.
Статья 115.2. Состав Прескриптивного совета. 1. Прескриптивный совет состоит из
9 членов, формируемых по квотам: 3 члена— от Академии наук Республики
Татарстан; 3 члена— от Государственного Совета Республики Татарстан; 3 члена—
от гражданских институтов. 2. Срок полномочий— 5 лет. Членом Прескриптивного
совета не может быть лицо, замещающее государственную должность в органах
исполнительной власти Республики Татарстан или федеральных органах
государственной власти.
Статья 115.3. Полномочия Прескриптивного совета. 1. Прескриптивный совет по
запросу Главы (Раиса) Республики Татарстан, Госсовета РТ или Кабинета
Министров РТ выносит заключение о соответствии стратегического решения
прескриптивной норме. 2. Заключение имеет три варианта: соответствует / не
соответствует / соответствует с условиями. 3. Заключение подлежит официальному
опубликованию. 4. Орган, принявший стратегическое решение, в течение трёх
месяцев информирует Прескриптивный совет о результатах рассмотрения.
Статья 115.4. Организация деятельности. Порядок организации и деятельности
Прескриптивного совета определяется законом Республики Татарстан.».
Статья 2. Настоящий закон вступает в силу со дня его официального опубликования.
8.2. Пояснительная записка
ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту закона Республики Татарстан
«О внесении изменений в Конституцию Республики Татарстан»
Проект направлен на институциональное закрепление смыслового основания
государственного управления в Республике Татарстан— дополнение действующего
регулирования структуры власти критерием «ради чего» (прескриптивная норма).
Это позволяет системно выявлять латентный распад институтов— утрату смысла
при формальном соблюдении процедур.
Проектом предлагается:
• ввести статью 10.1 — определение прескриптивной нормы и триады смысла
(идентичность, предназначение, вклад);
• ввести главу 5 (статьи 115.1–115.4) — статус, состав, полномочия и организацию
Прескриптивного совета РТ;
• дополнить статью 75 пунктом 33 — полномочие Госсовета РТ определять перечень
стратегических решений, подлежащих прескриптивной оценке.
Поправки вносятся в пределах остаточной компетенции Республики Татарстан
(статья 73 Конституции РФ, часть 1 статьи 4 Конституции РТ). Не затрагивают
предметы ведения РФ и совместного ведения. Не изменяют статус республики.
Прескриптивный совет— консультативный орган с рекомендательными
заключениями; не подменяет полномочия органов государственной власти.
Статья 123 Конституции РТ (порядок принятия поправок) не затрагивается, поэтому
референдум не требуется. Поправки принимаются парламентским путём: 2/3
голосов Госсовета РТ, подписание Главой (Раисом) РТ.
Финансово-экономическое обоснование: дополнительные бюджетные ассигнования
не требуются. Организационное обеспечение— через аппарат Госсовета РТ. Члены
Совета не получают фиксированное вознаграждение; компенсируются расходы на
проезд и проживание.
8.3. Обращение Раису РТ
Раису Республики Татарстан
Кому: Минниханову Рустаму Нургалиевичу
420014, г. Казань, Кремль
От: Нерсесян Руслана Сергеевича, научного руководителя БФ «Будущих
поколений» ИНН 2365035567 , тел. 89150886090, wwwwwrus@mail.ru
21.09.2026 г.
Уважаемый Рустам Нургалиевич !
Направляю монографию «Прескриптивная норма как новый феномен российского
права: институционализация смысловых оснований государственного управления»
(в эл. виде) и практическое руководство по интеграции прескриптивной нормы в
Конституцию Республики Татарстан.
Суть для регионального уровня: прескриптивная норма задаёт смысловой критерий
«ради чего» — он дополняет формальные процедуры и позволяет системно выявлять
латентный распад институтов (подмену целей индикаторами, риторизацию задач и т.
п.).
Почему Татарстан— оптимальный пилот:
• Многонациональный контекст— триада смысла (идентичность, предназначение,
вклад) позволяет валидировать решения через призму общей республиканской
идентичности.
• Готовая экспертная площадка— АН РТ обеспечивает научную и региональную
экспертизу без создания новых структур.
• Практическая применимость— механизм аудита встраивается в действующие
стратегии и программы без изменения отраслевых полномочий.
• Правовая возможность— поправки вносятся в пределах остаточной компетенции
РТ, без федерального согласования.
Что предлагается для РТ:
• Региональный прескриптивный акт— фиксирует смысл Республики как субъекта
Федерации в операциональных терминах.
• Прескриптивный совет РТ на базе АН РТ— независимая оценка стратегических
решений по трёхвариантному формату (соответствует / не соответствует /
соответствует с условиями).
• Защита от имитации— встроенные индикаторы и пороги, позволяющие отличить
содержательные решения от формальных отчётов.
Прошу: рассмотреть монографию и руководство в профильном блоке Правительства
РТ, организовать рабочую встречу с участием АН РТ и профильных министерств
для обсуждения пилотной апробации в одной из стратегических программ
республики.
Приложение: монография; практическое руководство по интеграции;
доктринальный проект «Прескриптивный переход» (Р. С. Нерсесян, 2026).
Заключение
Интеграция прескриптивной нормы в Конституцию Республики Татарстан—
реализуема. Правовая основа позволяет действовать в пределах остаточной
компетенции субъекта. Процедура— парламентская, без референдума. Финансовых
затрат не требуется. Срок— 4–6 месяцев от инициативы до вступления в силу, ещё
3 месяца— формирование Совета и первый пилот.
Три условия успеха:
47. Политическая воля руководства РТ. Без инициативы Раиса РТ или Президиума
Госсовета проект не дойдёт до первого чтения. Инициатива «снизу» (от депутатов или
экспертов) возможна, но требует 34 подписей и не имеет политического веса
инициатора-главы.
48. Качество формулировок. Поправки должны быть рамочными и нейтральными:
никакой терминологии, которая может быть истолкована как превышение компетенции
или изменение статуса республики. Совет— консультативный, заключения—
рекомендательные, полномочий органов власти не затронуты.
49. Независимость состава. Квоты должны формироваться из организаций, не
подчинённых исполнительной власти РТ: АН РТ (научная), Госсовет (парламентская),
Общественная палата и вузы (гражданская). Без этого Совет превратится в формальный
орган, и механизм не сработает.
Республика Татарстан имеет уникальную возможность стать первой в России
территорией, где смысловое основание власти получит правовое закрепление. Результат
— не новая бюрократия, а инструмент, отличающий содержательные решения от
формальных.
Глоссарий
Латентный распад. постепенная утрата институтом смыслового критерия при
формальном сохранении полномочий. Не правовой дефект, а институциональный.
Воспроизводится на всех уровнях.
Прескриптивная норма. правовой критерий «ради чего» — смысловое основание
власти. Дополняет действующее регулирование «как». Не подменяет нормы права и
не создаёт новых полномочий.
Триада смысла. операциональный критерий прескриптивной оценки: идентичность
(кем мы себя определяем), предназначение (ради чего учреждён институт/закон),
вклад (какой результат вносится).
Идентичность. первый компонент триады смысла. Соответствие решения тому, кем
Республика определяет себя как многонациональное сообщество.
Предназначение. второй компонент триады смысла. Соответствие решения тому,
ради чего учреждён соответствующий институт или принят соответствующий закон.
Вклад. третий компонент триады смысла. Соответствие решения тому, какой
результат оно вносит в развитие Республики и её народа.
Прескриптивный совет. независимый государственный орган, осуществляющий
оценку стратегических решений на соответствие прескриптивной норме.
Заключения носят рекомендательный характер.
Прескриптивная оценка. процедура проверки стратегического решения на
соответствие прескриптивной норме по триаде смысла с применением пороговых
тестов.
Стратегическое государственное решение. решение, включённое в перечень,
определяемый Госсоветом РТ. К ним относятся стратегии развития, программы,
договоры с субъектами РФ, поправки в Конституцию РТ, решения об
учреждении/упразднении органов.
Пороговый тест. процедура оценки по каждому критерию триады смысла:
соответствует / не соответствует / требует уточнения.
Трёхвариантный ответ. формат заключения Прескриптивного совета:
соответствует / не соответствует / соответствует с условиями.
Остаточная компетенция. полномочия субъекта РФ вне пределов ведения РФ и
совместного ведения (ст. 73 Конституции РФ). Правовое основание для введения
прескриптивной нормы на региональном уровне.
Конституционный совет РТ. постоянно действующий государственный орган
консультативного характера, созданный в 2023 году взамен Конституционного суда
РТ. Выносит заключения о конституционности законов и НПА РТ, толкует
Конституцию РТ.
Закон-реализатор. закон Республики Татарстан, детализирующий порядок работы
Прескриптивного совета после вступления в силу поправок в Конституцию РТ.
Имитация. формальное создание института без его содержательной работы. Один
из главных рисков. Минимизируется встроенными индикаторами: обязательная
публикация, сроки, независимый состав.
Риторизация. тип латентного распада: замена содержательного обсуждения
риторическими формулами без процедурных последствий. Совет противодействует
через обязательный пороговый тест и трёхвариантный ответ.
Автор: Нерсесян Р.С., научный руководитель БФ «Будущих поколений» ИНН
2365035567